Dünya Bankası tarafından yayımlanan Karbon Fiyatlandırılması Durumu ve Eğilimleri raporu, karbon fiyatlandırmasının önemini açıkça vurgularken, mevcut durumla ilgili gerçeklikten daha olumlu bir tablo çiziyor. Bu sene ilk defa elde edilen 100 milyar doların üzerindeki geliri bir ‘‘rekor’’ olarak vurgulayan rapor, karbon fiyatının düşüklüğü ve karbon fiyatlandırması kapsamında olmayan emisyonların oranının hâlâ yüksek olması gibi önemli sorunların üzerinde yeterince durmuyor.
YAZI: Doç. Dr. İzzet Arı
Dünya Bankası tarafından her yıl yayınlanan Karbon Fiyatlandırmasının Durumu ve Eğilimleri raporunun 2024 yılı baskısı, karbon fiyatlandırılmasından elde edilen gelirin ilk defa 100 milyar doları aştığını vurgulayarak olumlu bir tablo çizerken, resmin bütününü kaçırıyor.
Karbonun fiyatlandırılması, iklim değişikliği ile mücadelede Paris Anlaşması’nın belirlediği hedefe ulaşabilmek için olmazsa olmaz bir araç ve bugün 75 ülkede uygulanıyor. Ancak küresel emisyonlara baktığımızda, bunların yaklaşık %76’sının hâlâ karbon fiyatlandırma politikaları kapsamında olmadığını görüyoruz. Benzer şekilde, azaltım için en güçlü politika aracı olan karbonun fiyatlandırılması da olması gereken seviyede değil.
2023 yılında elde edilen 104 milyar dolarlık gelir, her ne kadar ‘‘rekor’’ sayılabilirse de, yaklaşık yarısının ne için kullanıldığı net değil. Bu gelirin fosil yakıt sübvansiyonlarında da kullanılabilmesi ihtimali, net faydası hakkında soru işareti doğuruyor.
Gelişmeler 1,5 Derece Hedefi için Yetersiz
2003 yılından beri yayınlanan rapor serisine göre karbon fiyatlandırma politikaları konusunda gözlenen ilerlemeler, kayda değer. Karbon vergisi, emisyon ticareti sistemi (ETS) ve karbon kredilendirmesi olarak üç kategoride inceleyebileceğimiz karbon fiyatlandırma politikaları, bundan 10 yıl önce küresel emisyonların sadece yüzde yedisini kapsarken bugün neredeyse dörtte birini (%24) kapsıyor. Ancak küresel ısınmayı 2 derece, hatta mümkünse 1,5 derece ile sınırlandırma hedefi için bu oran dahi yeterli değil.
İklim değişikliğiyle mücadele için karbon vergileri ve emisyon ticaret sistemlerinin küresel emisyonlardaki payının, 2024 yılı itibariyle %30’un üzerinde olması beklenirdi. Ancak azaltım politikalarının yetersizliği ve belirlenmiş politikaların da gerektiğince uygulanamaması, bu orana ulaşmayı engelliyor. Hem karbon vergisinin hem de ETS’nin kapsamı seneden seneye genişlese de, Paris Anlaşması’nda belirlenen hedeflere ulaşabilmek için olması gerekenin oldukça gerisindeler. Oysa 2021 yılında Glasgow’da düzenlenen 26. Taraflar Konferansı (COP26) sırasında Global Carbon Pricing Challenge inisiyatifi, karbon vergisi ve emisyon ticareti sisteminin 2030 yılına kadar küresel emisyonların %60’ını kapsayabileceği hedefini öne sürmüştü.
Gelir Fosil Yakıt Sübvansiyonlarına Gidiyor Olabilir
Üç yıl önce işaret edilen hedefe erişememiş olmamıza karşın Dünya Bankası’nın yeni raporu iyimser bir tablo çizmeye gayret ediyor; örneğin 2023 yılı sonu itibariyle karbon fiyatlandırma gelirlerinin ilk defa 104 milyar dolarlık rekor bir seviyeye ulaştığı vurgulanıyor. Oysa 100 milyar dolar, iklim hedeflerine ulaşmak için kıstas alabileceğimiz özel bir referans değer değil.
Rapor, bu 104 milyar dolarlık gelirin yarısından fazlasının iklim ve doğa ile ilgili programları finanse etmek için kullanıldığına dikkat çekiyor. Geri kalan meblağın ise genele yayıldığı görülüyor. Ne var ki kendine ait bir fonu olmayan, genel bütçeye giren gelirlerin ne için harcandığı takip edilemiyor. Dolayısıyla bu durum, gelirin, fosil yakıtların sübvansiyonunda da kullanabilmesi ihtimalini de akıllara getiriyor ve sistemin yaratacağı net fayda konusunda soru işareti yaratıyor.
ETS’yi Yüksek Gelir Grubundaki Ülkeler Tercih Ediyor
Karbon vergisi ve ETS, bugün 75 ülke ve bölgede aktif olarak uygulanıyor. Bu uygulamaların 39’u, yani yarısından fazlası, karbon vergilerinden meydana geliyor. Paris Anlaşması’nın kabul edildiği 2015 yılını baz alacak olursak, bu tarihten itibaren 21 ülkede karbon vergisinin uygulamaya konduğunu, 19 ülkede ise ETS kurulduğunu söyleyebiliriz.
ETS aracını hazırlamanın ve uygulamaya koymanın zorlukları nedeniyle orta-yüksek gelir grubundaki birçok ülke ETS kurmaktansa karbon vergisi koymayı tercih ediyor. Yüksek gelir grubundaki ülkeler ise açık ara ETS kurmayı tercih ediyorlar. Bu durum, kurumsallaşma, şeffaflık ve yönetişim konularında yüksek gelir grubundaki ülkelerin daha iyi olmasından kaynaklanıyor.
Yetersiz İklim Hedefleri, Karbon Kredilerinin Fiyatını Düşürüyor
Endişe verici bir diğer unsur, doğa temelli çözümler ve karbon giderme projeleri hariç azaltım projelerinden elde edilen karbon kredilerinin ton başına fiyatının düşüyor olması. Bunun olası sebepleri olarak iki husus akla geliyor: Ülkeler ya piyasa araçlarını uygulamaya gerek duymuyor ya da azaltım potansiyellerini yeterince değerlendirmiyor.
İlk ihtimalden, yani piyasa araçlarını uygulamaya gerek duyulmamasından, ancak emisyonların teknolojik ve davranışsal dönüşümle azaltıldığı bir senaryoda bahsedilebilir. Oysa hem Hükümetlerarası İklim Değişikliği Paneli’nin (IPCC) hem de Uluslararası Enerji Ajansı’nın (IEA) çalışmaları nedeniyle bunun ihtimal dahilinde olmadığını biliyoruz. Bu durumda geriye ikinci ihtimal kalıyor: Ülkelerin emisyon azaltım potansiyellerini yeterince kullanmamaları ve Paris Anlaşması nedeniyle beklenen azaltım miktarlarını hâlâ ciddi bir şekilde içselleştirmemeleri. Kısacası ülkelerin hâlâ kısa ve orta vade için yeterince iddialı hedefler ortaya koymadıkları ya da konunun önemini yeterince kavramadıkları anlaşılıyor.
Yeni Ulusal Katkı Beyanları ile Fiyatlar Yükselebilir
Aslında Paris Anlaşmasına taraf olan 195 ülkenin %90’ından fazlası, sayısal bir emisyon azaltım hedefi sunuyor. Ayrıca net sıfır taahhüdü bulunan ülkelere bakıldığında, toplam küresel emisyonların %85’inin kapsandığı görülüyor. Oysa net sıfır hedeflerine ulaşmak, emisyonları şimdiden ciddi oranlarda azaltmayı gerektiriyor.
Diğer yandan, ülkelerin azaltma politikalarının mevcut Ulusal Katkı Beyanları’nı karşılamak için yetersiz olduğu da söylenemez. Daha ziyade, sunulan Ulusal Katkı Beyanları, Paris Anlaşması’nın hedefine ulaşmak için yeterli değil, diyebiliriz. Ulusal Katkı Beyanları, kendi koşulları doğrultusunda ülkeler tarafından belirlenen azaltım hedeflerini ifade ediyor. Bu hedeflerin yasal bir bağlayıcılığı olmasa da, uluslararası kamuoyu önünde bir hesap verebilirlik sağlıyor. Bu beyanların her beş senede bir, daha fazla azaltım hedefleyecek şekilde güncellenmesi gerekiyor. Ulusal Katkı Beyanları’nın ikinci güncellemesi, 2025 yılında yapılacak. Bu durum, ülkelerin yeni ve daha iddialı Ulusal Katkı Beyanları için karbon fiyatlandırmasına başvurabilmeleri ihtimalini doğuruyor.
2025 yılından sonra sunulacak Ulusal Katkı Beyanları genel olarak 2035 yılını hedefleyeceği için mevcut beyanlara göre çok daha yüksek sayısal hedefler içermesi bekleniyor. Bu durumda, marjinal emisyon azaltımı yüksek olan politika veya tedbirlerin uygulanması söz konusu. Ülkeler, bu yüksek maliyetin karşılanmasında zorlanmamak için diğer ülkelerden Uluslararası olarak Transfer Edilen Azaltım Çıktıları (ITMOs) veya karbon kredisi satın almak durumunda kalabilirler. Eğer gelişmeler bu yönde olursa, 2025 yılından sonra karbon kredilerinin fiyatında kayda değer artış olması beklenebilir.
Projelerin Niteliği de Fiyatlar Üzerinde Etkili
Sonuçta bugünkü şartlarda, arz edilen karbon kredilerinin miktarı, talep edilenden daha fazla. Bu durum, karbon fiyatlarında düşüşü de beraberinde getiriyor. Ayrıca arz ve talep arasındaki bu fark, alıcıların tercihleri ve oluşturulan karbon kredisinin niteliğiyle de ilgili olabilir. Bazı karbon piyasalarında ve bazı sektörlerin oluşturduğu karbon kredilerinde arz fazlası oluşurken, bazılarında ise arzın talebi karşılayamaması söz konusu olabiliyor.
Bu durumda, karbon kredisinin oluşturulduğu alanın ya da sektörün hem fiyatı hem de arz-talebi belirlediğini söyleyebiliriz. Bu da çevresel bütünlük ve projenin katkısallığı bakımından olumlu değerlendirilebilir. “Katkısallık”, emisyon azaltımını artırdığını ve hedeflenen etkiyi yarattığını ikna edici bir şekilde gösterebilen bir projenin ancak karbon kredilerinin satışından elde edilecek gelir sayesinde gerçekleştirilebileceğini ifade eder. Dolayısıyla, katkısallığı olan projelerin talep görmesi, önemli.
Özellikle gönüllü karbon kredisi oluşturma sürecinde güvenilirliği, şeffaflığı ve çevresel bütünlüğü sağlamak için geliştirilen yöntemler ve adımlar devletlerin de dikkatini çekiyor ve uluslararası kıyas olma yolunda ilerliyor. Gönüllü talebin toplam karbon kredileri talebinin yüzde 90’ını oluşturduğu göz önünde bulundurulduğunda, fiyatın ve proje niteliğinin belirlenmesinde gönüllü alıcıların ne kadar etkili olduğu daha iyi anlaşılıyor.
ETS kapsamındaki devletler dışında da gönüllü emisyon ticareti veya gönüllü karbon piyasalarındaki iyileşmeler, standart uygulamaların (Verified Carbon Standard, Gold Standard, Climate, Community & Biodiversity Standards, Global Carbon Council gibi) artması ve küresel inisiyatifler (The Integrity Council for the Voluntary Carbon Market) kurulması dikkat çekici. Paris Anlaşması’nın 6. maddesindeki ilerlemelerin istenen düzeyde olmaması, gönüllü karbon piyasalarına gösterilen artan ilginin bir başka sebebi olabilir. Raporda da Gönüllü Karbon Piyasası Dürüstlük Konseyi (The Integrity Council for the Voluntary Carbon Market) kurulduktan sonra karbon kredilerinde kalite artışı yaşandığına vurgu yapılması, bu çıkarımı destekler nitelikte.
Paris Anlaşması ve uluslararası karbon kredi mekanizmaları dışındaki karbon kredilerine olan talep, genel olarak gönüllü satın almalar tarafından yönlendiriliyor. Ancak burada bir sorun var: Oluşturulan karbon kredileri, son üç yıldır düşüşte. Hanelerde enerji verimliliği, aydınlatma, temiz pişirme ocaklarına geçiş gibi projelerden elde edilen karbon kredilerindeki artışın dışında gözle görünür bir ilerleme bulunmuyor. Hanelere yönelik projelerdeki ilerleme ise azaltım projelerinin tabana yayılması ve istenilen davranışsal değişiklikleri tetiklemesi bakımından olumlu görülebilir.
Fosil Yakıtlara Destek, Karbon Fiyatlandırma Araçlarından 12 Kat Fazla
Karbon, doğrudan vergiler ya da araçlar tarafından vergilendirilebildiği gibi, dolaylı olarak da fiyatlandırılabiliyor. Bir ürünün veya faaliyetin sebep olduğu sera gazı emisyonlarının dolaylı fiyatlandırılması da karbon fiyatını etkiliyor. Örneğin akaryakıt veya diğer fosil yakıtların kullanımı ve harcamaları, dolaylı yoldan da olsa karbon fiyatını artırabiliyor ve fosil yakıt sübvansiyonlarını azaltabiliyor. Diğer bir ifadeyle akaryakıttan alınan vergilerde oransal ya da mutlak artış olması durumunda, dolaylı yoldan karbon içeriği olan bir ürünün vergi yoluyla cezalandırılması söz konusu oluyor. Bu durumda toplam karbon vergisi (doğrudan ve dolaylı) miktarında bir artış gözlenebiliyor. Fosil yakıt sübvansiyonları olan bir ülkede tabii ki karbon fiyatlandırma politikalarının etkisi de daha düşük oluyor.
Nitekim raporda da, ortalama karbon fiyatının belirlenmesinde en büyük katkının fosil yakıt vergilerinden geldiği gösteriliyor. Buna göre 2023 yılında elde edilen 104 milyar dolarlık doğrudan karbon fiyatlandırma gelirinin %70’i ETS’den, kalanı ise karbon vergilerinden geldi. Ne var ki bu miktarın çok daha fazlası, fosil yakıt sübvansiyonlarına harcandı.
Fosil yakıt sübvansiyonları, 2022 yılında yaklaşık 1.3 trilyon dolar seviyesindeydi. Bu, karbon vergileri ve ETS’lerden elde edilen gelirden tam 12 kat fazla. Bu da kaçınılmaz olarak emisyon azaltım politikalarını zayıflatıyor. Paris Anlaşması’nın gereğini yapmak için hem fosil yakıt sübvansiyonlarını ortadan kaldırmak hem de karbon fiyatlandırmanın kapsamını genişletmek gerekiyor. Rapor bu durumu açıkça belirtse de, 75 ülkede uygulanan karbon fiyatlandırma aracının sağladığı gelir ile bu ülkelerdeki fosil yakıt sübvansiyonlarının bütçeye getirdiği yükü ülke bazında ayrı ayrı analiz etmemesi, bir eksiklik olarak göze çarpıyor.
2030’da Karbon Fiyatı 226-385 dolar olmalı
Avrupa Birliği’nin Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM), doğrudan karbon fiyatı uygulamasının sınırlar ötesi ve ticarete konu olacak şekilde etkisi için son yıllarda öne çıkan, etkin bir araç. AB ile ticaret hacmi yüksek olan ülkeleri doğrudan etkileyecek olsan SKDM’nin etkin fiyatlandırma sürecine başlamasıyla birlikte, karbon fiyatlandırması yapan ülke sayısında da ani bir artış görülebilir. Örneğin AB’nin Türkiye, Hindistan, Endonezya, Fas, Ukrayna, Uruguay ve Batı Balkan ülkeleri gibi ticari partnerleri, SKDM’ye uyum maliyetlerini azaltmak için karbon fiyatlandırmayı doğrudan uygulamayı planlıyorlar. Bu durum, Paris Anlaşması’nın küresel ısınmayı 1,5 derece ile sınırlandırma hedefine yaklaşılmasına yardım edebilir.
Dünya Bankası raporunda yer verilen çalışmalar, sıcaklık artışını 1,5 derece ile sınırlandırabilmek için karbon fiyatlarının 2030 yılında 226 ila 385 dolar arasında olması gerektiğini gösteriyor. 2 derecenin altı için ise 63 ila 127 dolar arası bir fiyatlandırma gerekiyor. Bu öngörüler, Paris’in hedeflerine ancak SKDM tipi uygulamalarla ulaşılabileceği düşüncesini destekliyor.
Raporda Başarısızlıklar Örtbas Ediliyor
Paris Anlaşması’nın 6. Maddesinde giderilemeyen belirsizliklere rağmen piyasada devam eden görece büyüme, 2025 yılında başlayacak ikinci ulusal katkı beyanı sürecinde hızlanacaktır. Ancak karbon fiyatlandırma piyasalarındaki ilerlemenin sınırlı oluşu ve yaşanan gecikmeler, raporda vurgulanmamış hatta örtbas edilmiş. Örneğin Türkiye, son altı-yedi rapordur, ilerleme kaydeden ve karbon fiyatlandırmayı planlayan bir ülke olarak gösteriliyor. Üstelik Türkiye’de hâlâ bir uygulamanın başlamamış olması, eleştirel bir dille ifade edilmemiş. Benzer ilerleme veya zayıf ilerleme durumları, başka ülkeler için de söz konusu. Burada eleştiriden kaçınılmasının bir nedeni, karbon fiyatlandırma araçları konusunda diğer ülkelerin cesaretlerini kırmamak olabilir.
Sonuç olarak karbonun fiyatlandırılması, emisyonları sıfırlamak için asla tek başına yeterli değildir. Ancak emisyon azaltımının daha etkin olabilmesi için bir gerekliliktir. 2023 yılında elde edilen 104 milyar dolarlık gelirin hangi projelerin finansmanında kullanıldığını göstermeksizin bir başarı ya da rekor olarak sunulmasından, gerçek bir ilerleme olarak söz edilemez. Eğer karbon fiyatlandırılması, ikinci ulusal katkı beyanları süreci ve 2025-2035 dönemi için planlanan emisyon azaltım taahhütleri nedeniyle sulandırılıyorsa, gelecekte çok daha yüksek bir bedele tüm yerkürenin katlanması gerekebilir.
