Türkiye’nin en büyük ticari partnerinin AB olması nedeniyle Karbon Sınır Düzenlemesi (Carbon Border Adjustment-CBA) mekanizmasının uygulamaya konması, haliyle bu bloğa ihracat yapan birçok enerji-yoğun sektörü doğrudan etkileyecek. Ancak konu CBA’dan daha öte ve kapsamlı bir konu ve tüm sektörleri CBA harici de etkileyecek. Dolayısıyla Türkiye’de enerjiyi yoğun kullanan işletmelerin artık iklim değişikliğine neden olan seragazı emisyonu azaltımını esas alan dönüşümü sağlayacak yeni stratejiler geliştirmesi gerekiyor. Bu dönüşümü AB tarafından uygulanacak olan CBA için yapmaktan ziyade, uzun dönemde ayakta kalmak, sürdürülebilirlik noktasında sorumluluk almak ve bu süreçte avantaj sağlamak için yapmaları gerekiyor.
YAZI: Prof.Dr. Etem Karakaya, ekonomist, İklim değişikliği ve enerji uzmanı
2003 yılında iklim değişikliğiyle alakalı ilk akademik yayınımı yapmış olmam sayesinde, Çevre Bakanlığı’nda iklim değişikliği ve çözümler konusunda bir toplantıya ilk defa çağrılmıştım. Çalıştay esnasında davetli katılımcılar arasında kamu bürokratları haricinde, Greenpeace’den gelen iki tane iklim aktivisti genç vardı. Türkiye Kömür işletmeleri’nden tipik Anadolu insanı bir abimiz sürekli bu gençleri süzüyordu ancak bakışları pek dostane değildi. Jean pantolon üzerine giyilmiş bir tişörtle toplantıya gelen genç aktivistin tişörtünün önünde büyük harflerle “NO COAL” yazıyordu. Abimiz yanındakine bu tişörtte ne yazdığını sordu, cevabı alınca bakışları daha da sertleşmeye başladı. Genç söz alıp konuşmaya başlayınca, abimiz birden araya girdi “Sen önce tişörtünde yazdığına bak vatan haini, kömür bizim milli servetimiz, bize ekmek sağlıyor” diyerek çocuğu bir güzel payladı. Aktivist genç de maşallah hiç istifini bozmadan, “Türkiye’de kullanılan kömürün birçoğu Kolombiya’dan ithal ediliyor. Bu kömür bizim geleceğimizi zehirliyor” minvalinde birşeyler söyledi. Türkiye’de o dönemlerde iklim değişikliği ve alınması gereken önlemlere yönelik bakış açısı çoğunlukla TKİ’li abimizin yaklaşımı gibiydi ve iklim aktivistlerinin sayısı ise oldukça az ve onların söylemleri iş dünyası ve bürokrasi tarafından sorun olarak görülüyordu. Baş belası bu aktivistlerin sayısı bugüne geldiğimizde daha da arttı, yeni çevre STK’ları kuruldu; “Greta Thunberg” benzeri veletler Türkiye’de sosyal medya vs. ortamlarda daha görünür olmaya başladı. Buna karşın, her ne kadar sayıları azalsa da Türkiye’de seragazı azaltımı ve enerji dönüşümü konusuna komplocu yaklaşan, süreci baltalayan, benzer itirazlarını sürdürenleri hâlâ medyada, iş dünyasında ve bürokraside görmek mümkün. Ancak iş dünyasının önemli bir kesiminin bu işin kendilerini etkileyeceğini görüp, gelişmeleri izlemeye başladıklarını da gözlemliyoruz. Özel sektör özellikle iklimle alakalı önemli bir gelişme ya da karar söz konusu olduğunda daha fazla harekete geçiyor. Örneğin Paris Anlaşması 2015 yılında 187 ülke tarafından imzalandığında, özel sektör iklimle alakalı resmi ve özel toplantılara daha fazla ilgi göstermeye başladı. Ancak, Türkiye Kyoto Protokolü sürecinde olduğu gibi benzer gerekçeleri ve iklim finansmanı alamamasını öne sürerek Paris Anlaşması’na onay vermedi ve bu konu yine uzun süre gündemde yer almadı. En son geçtiğimiz yıl sonunda Avrupa Birliği’nin (AB) Avrupa Yeşil Düzeni (European Green Deal- AYD) ve özellikle Karbon Sınır Düzenlemesi (Carbon Border Adjustment-CBA) mekanizmasını ciddi ciddi uygulamaya koyacağını duyurması ile bu ilgi ve telaşın özellikle özel sektörde yeniden arttığını gözlemliyoruz. Bu konudaki telaşı ve hareketlenmeyi, İklim Haber’de yazdığım yazılar sonrası, irtibata geçip AYD, karbon sınır ayarlaması konularında görüş sorma, danışmanlık hizmeti alma isteklerinden de çıkartabiliyorum. Yukarıda değindiğim gibi, Türkiye’nin iklim müzakereleri ve sorumluluk alma bağlamında defansta kalıp bu süreci nispeten dışarıdan izlemesi, korkarım ki özel sektöre ciddi bir maliyet getirecektir. Şöyle ki, ister iklim değişikliğine inanın ister inanmayın, ister önlem alma konusunda ayak diretin, dünyada müthiş bir devrim yaşanıyor ve bu dönüşüm veya devrimi ıskalayan ülkeler ve işletmeler bırakın ayakta kalmayı, ciddi bir şekilde sürecin dışına itilme riski ile karşı karşıyalar. Bu nedenle, Türkiye’deki işletmelerin ilgi ve telaşını iyi bir gelişme olarak görmekle beraber, sadece bu ilgiyi CBA ile sınırlı görmemelerini önerir, ülkemizde kullanılan klişe tabirle “sorun sadece CBA değil, büyük resmi görün” derim.
Bu yazıda küresel ölçekte ama özellikle AB’de yaşanan büyük dönüşümü, AYD ve “Sınırda Karbon Ayarlaması” konusunu Türkiye ve özellikle özel sektör bağlamında tartışmaya çalışacağım.
Yeni Dünya Sistemi: Düşük-Karbonlu Ekonomi
Uluslararası siyasette ya da ekonomik değerlendirmelerde her zaman bir yeni dünya düzeninden, büyük değişim/dönüşümlerden bahsedilir. Bunların bir kısmı ideolojik, bir kısmı ekonomik ya da teknolojik dönüşümden bahsederler ancak hiçbiri çok büyük bir devrim niteliğinde olmaz.
Son birkaç yüzyıllık dünya tarihine baktığımızda, seri üretim ve fosil yakıtların kullanımı sayesinde ekonomik anlamda en büyük küresel dönüşüm Sanayi Devrimiyle başladı. Her ne kadar tam manasıyla adil bir bölüşümü sağlayamasa da, Sanayi Devrimi sonrası insanlığın ekonomik refahının artışı en fazla bu dönemde sağlandı. Daha sonra internetin keşfi, kanaatimce çok önemli bir devrim oldu ve ekonomiden toplumsal düzene kadar birçok alanda değişime yol açtı. Yeni milenyuma girdiğimiz bu yüzyılın en önemli devrimi ya da dönüşümü ise düşük-karbonlu ve ileride de karbonsuz (decarbonisation) bir üretim ve tüketimin yapıldığı bir dünya düzeni olacak. Bu dönüşümün zorlayıcı nedeni ise geçtiğimiz yüzyılda zenginleşmenin kaynağı olan başta kömür olmak üzere fosil yakıtların yol açtığı küresel ısınma sorununa yönelik atılan adımlar, alınan önlemler. Yaşanabilir bir gelecek için iklim bilimi, yerkürenin ısınmasının 1.5-2 derece altında kalmasını söylüyor ve bu hedefe ulaşabilmek için 2050-2060 dönemine kadar dünyanın karbon salımını sıfırlaması gerektiğini belirtiyor. Eğer bahsedilen karbonsuzlaşma hedefine ulaşılabilir ya da o yönde önemli bir başarı sağlanırsa, toplam enerji içeriğinde şu an yaklaşık %84 paya sahip fosil yakıtların neredeyse sıfırlanması (karbon yakalama ve depolama-CCS- vb. olmadığı varsayımı altında) söz konusu olacak. Buna göre yaşanacak küresel üretim ve tüketimin dönüşümü bir devrim değilse, başka nasıl adlandırılır emin değilim.
Özellikle son 10 yılda elektrik sektöründe yaşanan değişime baktığımızda, bu dönüşümün ne kadar hızlı bir şekilde olduğunu görüyoruz. AB’de son yıllarda elektrik üretiminde yenilenebilirlerin payı hızlı bir şekilde artış gösterirken, kömürün payı hızla düşüyor. Son dönemde, Portekiz ve İngiltere gibi ülkelerde aylar boyunca kömür hiç yakıt olarak kullanılmadı. Bazı istatistiki bilgilerle elektrik sektöründe yaşanan bu dönüşümün, ne kadar derin ve hızlı olduğunu görebiliriz. Almanya’da 1990 yılından bu zamana kadar elektrik sektörü kaynaklı CO2 emisyonları %47 azalma gösterdi. İspanya’da kömürün elektrik üretimi içindeki payı 2017 yılında %17 iken, bu pay 2019 sonunda %5 oldu ve yakın gelecekte sıfırlanması bekleniyor. Pandeminin başlamadığı 2019 yılında elektrik kaynaklı kömür tüketimi AB’de %24 azalırken, ABD’de ise %16 düşüş gösterdi. Kömürün büyük savunucusu Trump’ın ülkesinde bile kömürden çıkış Obama döneminkinden bile çok daha hızlı oldu (1). Trump döneminde yıllık kapanan kömür santralı ortalama 13.7 gw iken Obama döneminde bu kapanma miktarı ortalama 8.1 olmuş. Peki bütün bu değişimin arkasında asıl itici güç nedir? İklim krizi mi? Alınan kömür karşıtı önlemler mi? Yoksa başka ekonomik dinamikler mi? Bence hepsi birden etkili oluyor.
Yaklaşık 20 yıldır enerji ve iklim konularını çalışan bir akademisyen olarak yenilenebilir enerjinin dünyada ve Türkiye’de gelişiminin benim öngörülerimin çok çok ötesinde bir sıçrama yaptığını itiraf etmeliyim. 2012 yılına kadar pahalı olan yenilenebilir enerji konusunda nispeten kötümserdim. Ancak yenilenebilir enerji teknolojilerinde, özellikle rüzgar ve devamında güneş maliyetlerinde yaşanan olağanüstü düşüş ve bununla beraber ölçek ekonomileri etkisi, artık günümüzde elektrik üretiminde yenilenebilirin fosil yakıtlarla aynı fiyata geldiğini gösterdi. Bunun yanında, AB ETS’de (Emissions Trading System) son iki yılda 25 euro/ton üzerine çıkan karbon fiyatında 1 euro artış bile kömür ve doğalgaz kullanımına toplamda milyonlarca euroluk zarar yazdırıyor. Görünen o ki yakın gelecekte yenilenebilir enerji maliyetlerde ilave düşüş ve enerji depolama gibi teknolojik inovasyonlar sayesinde, artık her evin yenilenebilir enerji ile donatıldığını görmek şaşırtıcı olmayacak. Kömür üreticileri kendilerini kandırmaya devam etse de, böyle bir gelecek kendilerinin sonunu hazırlayacak. Türkiye’de her ne kadar “yerli ve milli enerji-maden politikası” anlayışıyla hükümet tarafından daha fazla kömür temelli elektrik santralı kurulması planlansa ve teşvik edilse de, naçizane piyasa mekanizmasına inanan “çevre ekonomisti” olarak böyle ilave yatırımların hiç de ekonomik olmayacağını ve iflasla sonuçlanacağını rahatlıkla söyleyebilirim. Türkiye’nin yeni doğalgaz keşfiyle enerji-iklim politikalarının ülkeye nasıl yeni bir yol çizebileceğini tartışacağım bir sonraki yazıda, kömür temelli yatırımların neden liberal perspektiften uygulanabilir olmayacağını detaylıca analiz etmeyi planlıyorum.
Konumuza dönersek, enerji dönüşümü sadece elektrik santrallarında sağlanmıyor. En hızlı elektrik santrallarında sağlanmasının en temel sebebi, fosil yakıtların bu sektörde kolayca yenilenebilir enerji kaynaklarıyla ikame edilebilmesinden kaynaklanıyor. Sanayi sektöründe yakıt ikamesinin zorluğu, kömüre göre petrol ve doğalgazdan vazgeçiş sürecinin daha uzun dönemli ve zorlu olacağının da farkındayım. Öte yandan örneğin, otomotiv sektöründe petrolün ikamesi zor denilmesine rağmen, dünyada elektrikli araç sayısı 2015 yılında 900 bin iken 2020 yılında 10 katı artışla dokuz milyon adede çıktı. Son yıllarda temiz üretime yönelik yaşanan gelişmeler, dünya ekonomilerinin böyle bir patikaya kilitleneceğini gösteriyor ve ülkemizin bu dönüşümü gerektiği gibi idrak etmediğini düşünüyorum.
Bahsettiğim bu yeşil dönüşümün birkaç ana itici unsuru var; Bunlardan ilki, 2015 yılında 187 ülkenin imzaladığı Paris Anlaşması. Paris Anlaşması’nın bilimi referans alması ve dinamik çerçevesiyle ülkeleri zamanla daha fazla emisyon azaltımına zorlaması yeşil dönüşüm yolunda ciddi bir itici güç. Diğer itici güç, sadece hükümetlerin değil, birçok belediye, STK ve büyük işletmelerin sıfır-karbon hedefi koyması. Dahası, meşhur “Divestment” (fosil yakıtlara yatırım yapmama) hareketiyle, yatırım ve finans sektöründe değerleri 16 trilyon dolara ulaşan çeşitli kuruluşların bundan sonra fosil yakıtlara finansman sağlamayacağını deklare etmesi de, bu dönüşümün gerçekleşmesi yolunda önemli bir gösterge. Böyle bir dönüşümü gerçekçi kılan diğer bir unsur ise, temiz ve yeşil üretim için gerekli teknolojik inovasyon ve bu inovasyona yönelik ar-ge yatırımlarının hızlı artışı ve bu alanda yaşanan ilerleme. Eğer bu teknolojik inovasyon piyasa şartlarında başarılı olmasa idi, bu dönüşüm de bir ütopya olarak kalabilirdi.
Ve son olarak, malların tüketicisi olan toplumun küresel ölçekte güçlü ve etkili bir şekilde yeşil ürün talebi baskısı, üreticileri düşük-karbonlu üretime zorluyor. Önümüzdeki dönemde bu dönüşümü hızlandıracak en etkili uygulamalar, AYD ile somut hale getirilen politika ve araçlarla AB ülkelerinde görülecek. Eğer Kasım 2020’de ABD başkanlık seçimlerini Demokratlar kazanırsa bu ivme çok daha hızlanacak. Sürdürülebilir üretim ve tüketim, yeşil finansman, döngüsel ekonomi kavramları bütün gerçekliğiyle artık sanayi sektöründeki diğer işkollarını da yakından etkileyecek ve bu alanda önümüzdeki dönemde çok ciddi dönüşümler göreceğiz.
Bu nedenle yazının bundan sonraki bölümünde AYD ve karbon azaltımını uluslararası boyuta taşıma özelliğine sahip sınırda karbon ayarlaması konusunu detaylı bir şekilde ele alacağım.
AYD: 2050’ye Kadar Karbon-Nötr Hedefi
İklim krizi sorununu öncelikli hedef olarak belirleyen ve bu konuda küresel ölçekte en ciddi azaltım çabası gösteren hiç şüphesiz AB. Kyoto Protokolü ve sonrasında BM çatısı altında müzakereleri yönlendiren ve daha fazla azaltım yapılmasına öncülük eden de yine AB. Şimdiye kadar ki azaltım yükümlülüklerini yerine getirme noktasında da AB bir bütün olarak oldukça başarılı oldu. Kyoto Protokülü’nde alınan 1990 yılına göre %8 emisyon azaltımı hedeflerini fazlasıyla geçtiler. Kyoto sonrası için Birlik olarak, 2020 yılına kadar yine emisyonlarını 1990 seviyesinin %20 altına indirme hedeflerini rahatlıkla sağladılar. Daha ilginci, 1990-2019 yılları arasında AB’nin emisyonları %25 azalırken ekonomik büyümeyi sağlamayı devam ettirdiler ve AB GSYİH’sı aynı dönemde yaklaşık %50 artırabildi. Geleceğe yönelik olarak, önceden 2030 yılı için %30 indirim taahhüdünde bulunan AB, Paris Anlaşması ile bu hedeflerini %40’a çıkartmıştı. Bilim bunlar yetmez dedikçe, AB hedeflerini daha ileriye taşıdı. En son, IPCC’nin yerkürenin ısınmasını 1.5 derece civarında tutması için daha fazla azaltım sağlanması gerektiği bilgisiyle AB daha ileri adımlar da attı ve AYD Planı’nı dünya kamuoyuyla paylaştı.
Yukarıda kısaca bahsettiğimiz AB’nin iklimle mücadele tarihçesi ve geçmiş başarısını vurgulamamızın nedeni, yeşil dönüşümün ana omurgasını oluşturacak olan AYD’nin tasarımı ve uygulanmasının bu Birlik tarafından ne kadar ciddiyetle ele alındığını ve başarıyla uygulanabileceğini vurgulamak içindi. Şimdiye kadar iklim krizini ciddiye alan AB, bundan sonraki AYD stratejisi, planı ve öngördüğü uygulamalarla eşi benzeri görülmemiş bir dönüşüme başladığını deklare etti ve bu dönüşüme AB ile ticari ilişkisi olan ülkeleri de dahil edeceğini duyurdu. Daha önceki AB iklim politikaları ticari partnerleri doğrudan etkileyecek nitelikte değildi. Ancak, AYD ile AB-dışı partner ülkeleri bu yeni gerçekle yüzleşmeye ve bu düzene göre kendini yeniden konumlandırmaya zorluyor.
AYD ile, AB 2030 yılı için önceden planladığı emisyon azaltım seviyesini daha da artırarak 1990 seviyesinin %50-55 altına indirme taahhüdünde bulunuyor. 2050 yılında ise tamamen karbon nötr olmayı hedefliyor. Yukarıda bahsettiğimiz gibi, şimdiye kadar azaltımın sağlandığı en büyük sektör enerji santrallarını oluşturan çevrim sektörü oldu. Sanayi sektörünün azaltımdaki katkısı ise nispeten sınırlı kaldı. Ancak AB’nin geleceğe yönelik daha derin azaltım hedefleri sanayi sektöründe de karbonsuzlaşmayı zorunlu kılıyor. Karbon temelli ekonomiden, önce düşük karbonlu ekonomiye, daha sonra 2050 yılında ise tamamen karbonsuz ekonomiye geçiş devrim niteliğinde bir dönüşüm anlamına geliyor ve buna bağlı olarak üretim, tüketim kalıpları, ticaret yapma şekli ve bireysel ve toplumsal davranışlarda köklü değişimleri gerektiriyor. Bu hedefe ulaşmak için AYD ile çok kapsamlı bir yol haritası çizen AB, yeni karbonsuz büyümeyi ana hedef olarak belirlemiş durumda. Hukuki temelini sağlamlaştırmak için Komisyon, ilk olarak 2020 başlarında “iklim kanunu” taslağını hazırladı. “Döngüsel ekonomi” ve “tarladan sofraya” gibi programlar ile ilgili tüm sektörlerin enerji ve kaynak verimliliğini artırmayı ve ürün tedarik zincirinin tüm aşamalarında karbon ayakizini azaltmayı hedefliyor. AB taxonomy düzenlemesi ile finans sektörüne ve yatırımcılara büyük yükümlülükler getiriyor. Artık sadece temiz üretimi destekleyeceğini, kirli üretime bundan böyle finansman sağlamayacağını net olarak deklare ediyor. Şu anki anlayışa göre karbonsuzlaşmaya geçiş yakıtı olarak düşünülen doğalgaz yatırımlarına bile finansman sağlamaya soğuk bakıyor. Bu açıdan bakıldığında, AYD’nin sadece iklim politikası olarak görülmeyeceği, dış ticaret, yatırım ve sanayi politikalarını da temelden etkileyeceği görülebilir. AB ile ticaret yapan enerji yoğun işletmeler başta olmak üzere, bu ülkelerle yatırım, ortaklık ve finansman sağlama gibi ekonomik faaliyetleri olan tüm kamu ve özel kuruluşları belli derecede bu uygulamalardan etkilenecek. AB AYD ile radikal bir ekonomik ve toplumsal dönüşümü başlatmış ve COVID-19 sürecinden çıkmak için iyileştirme paketlerinde yeşil dönüşümü tavizsiz sürdürmeyi beyan etmişken, Türkiye başta olmak üzere ticari partner ülkelerin bu dönüşüme kayıtsız kalması söz konusu olamaz.
AYD’nin içeriği ve alınan kararlara yönelik detaylı bilgiyi İklim Haber için yazdığım önceki yazımızda görebilirsiniz (2). Bu kararlar içerisinde ticari partner ülkeleri doğrudan etkileyecek “Karbon Sınır Düzenlemesi” (CBA) konusu bu yazıda biraz daha detaylandırılarak incelenecek. Dolayısıyla, bu yazıda CBA uygulamasına geçişin gerekçeleri, bu mekanizmanın içeriği ve süreçte yaşanacak sıkıntıları, partner ülkeler tarafından algılanışı ve sonuçta da Türkiye açısından bir değerlendirmesi yapılacak. Ancak şimdiden belirtmek isterim ki, kısa kısa değineceğim bu konular CBA hakkında bir tartışma ve araştırmaya başlangıç olacak nitelikte. Gerçekte, her biri tek başına bir araştırma konusu ve umuyorum ki araştırmacılar ve uzmanlar çok yeni olan bu konuları yakın gelecekte daha detaylı bir şekilde incelerler.
CBA mekanizması: Niçin CBA’ya İhtiyaç Duyuldu?
Şimdiye kadar seragazı azaltımı konusunda önemli başarılar kaydeden AB ülkeleri, bu süreçte iki önemli olumsuzlukla karşılaştılar ve CBA mekanizmasını uygulama gerekçelerini bu nedenlere dayandırıyorlar. Bu olumsuzluklardan ilki, ekonomik neden olan rekabet edebilirlik, rekabetçi kalabilme sorunudur. Şöyle ki, şimdiye kadar AB içinde karbon fiyatı uygulamasına tabi işletmeler belli bir maliyete katlanıp emisyon azaltımı sağlarken, dış ticarette, özellikle ithalata konu olan mallarda herhangi bir yükümlülük almayan partner ülke işletmelerine karşı rekabet üstünlüğünü kaybettiklerini ve bunun haksız rekabete yol açtığını iddia ediyorlar. Buna ilaveten, özellikle elektrik sektöründe karbon fiyatı uygulaması nedeniyle elektrik fyatları son 10 yılda ciddi artış gösterdi ve elektriği yoğun kullanan sanayi sektörü bu nedenle de yükümlülük almayan ülkelere göre haksız rekabet durumuna düştüler. İkinci konu ise çevresel sürdürülebilirlik açısından olumsuzluk yaratan karbon kaçağı (carbon leakege) sorunudur. Şöyle ki, AB içindeki bazı işletmeler maliyetli ve ağır emisyon yükümlülüğünden kaçınmak için bazı ara ve nihai malları kirli üretim yapan ülkelerden doğrudan ithal ediyorlar. Ya da, üretimlerini emisyon yükümlülüğü olmayan diğer ülkelere kaydırıyorlar ve bu yolla kirli üretim yapıyorlar. Bu tür firma davranışları haliyle seragazı azaltımı amacı güden AB’nin hedefleriyle örtüşmüyor ve küresel emisyonların bu yolla artışına (karbon kaçağı) neden oluyor. Her ne kadar bahsedilen karbon sızıntısının ne derece büyük bir sorun olduğu şimdiye kadar tam olarak bilinmese de, AB özellikle bu konuyu sürekli olarak gündemde tutuyor. Ancak önümüzdeki dönemde dış ticarette haksız rekabet ve leakage konusunun yeni AYD hedefleri ile çok daha büyük bir sorun olacağı kesin çünkü AB içindeki tüm sektörlerde daha yüksek azaltım yükümlülüğü alınmış durumda. Dahası, dış ticaret rekabetine maruz kalan sanayi sektörü çoğunlukla emisyon permisini (tahsisi) bedava alırken artık önümüzdeki dönemde bedava alamayacaklar. Haliyle, yükümlülük azmi, iddiası arttıkça seragazı azaltımının marjinal maliyet artışı da exponensiyel olacak. Artık düşük maliyetli azaltım faaliyetleri ya da mevcut teknolojiler yetmeyecek, hükümetler ve iş dünyası milyar euroluk karbonsuzlaşma teknolojilerine yatırım yapmak zorunda kalacak. Örneğin demir-çelik ve çimento sektörü sıfır karbonlu üretim için planlanan yeşil hidrojen teknolojileri veya CCS ile yapılacak üretimin yatırımını yapmaya hazır olduklarını ancak bunun devasa maliyetinin haksız rekabete yol açmamasını talep ediyor. AB tarafından yapılan projeksiyonlara göre, 2030 yılı için %50 emisyon azaltımı alınırsa AB ETS fiyatının ton başına 52 Euro, %55 hedefi durumunda ise karbonun fiyatının 76 euronun üzerine çıkacağı tahmin ediliyor(3). Bu durumda maliyetlerin çok daha fazla yükselmesi sonucu rekabet ve sızıntı (leakage) sorunu daha büyük olacak. Bu hem adaletsizlik yaratabilir hem de iklimle mücadelede sızıntı nedeniyle başarısızlığa yol açabilir. Bu nedenle CBA’nın gerekli olduğu ve AB’nin yeni dönem için belirlenen bu önlemleri almasının kaçınılmaz olduğu ifade ediliyor.
AB CBA Uygulamasına Yönelik Sıkıntılar
AB’nin uygulayacağı sınırda karbon düzenleme mekanizması konusunda son birkaç aydır bir dizi halka açık veya özel davetli uluslararası webinarlara katılma fırsatı buldum. Bu toplantı ve okumalarıma dair düşüncelerimi burada paylaşmak istiyorum. CBA uygulaması daha önceki yıllarda Fransa ve bazı ülkeler tarafından da gündeme getirilmişti ancak Komisyon tarafından ciddi destek bulmamıştı. Her ne kadar, takip ettiğim kadarıyla, AB’nin partner ülke temsilcileri CBA gibi bir mekanizmanın hukuki, teknik ve siyasi açıdan birçok problemi beraberinde getirdiği için uygulamada birçok sorunlar yaşanacağını söylese de, AB daha önceki teşebbüslerine göre bu sefer çok daha kararlı görünüyor. Burada özellikle dile getirilen hukuki, siyasi ve teknik engellerin neler olduğunu tartışmak gerekir.
Hukuki engel açısından ileri sürülen en önemli argüman, CBA gibi bir uygulamanın Dünya Ticaret Örgütü (WTO) ilkelerine uymadığı yönünde. Bilindiği gibi WTO üyesi ülkelerin önemli ilkelerinden birisi, GATT/WTO metinlerinde ilk maddede belirtilen “En çok kayrılan ülke” (most-favored nation) ilkesidir. Bu ilkeye göre eğer üye ülke, partner ülkelerden birisine gümrük vergisi ya da kota muafiyeti getirirse bu uygulamayı diğer tüm ülkelere de getirmek zorunda. Yani minumum koruma sınırı ancak en çok kayrılan ülke seviyesinde olabilir. AB bu uygulayacağı CBA mekanizmasını en az gelişmiş ülkelere ve aynı seviyede iklim mücadelesi yapan ülkelere uygulamayacağını beyan ediyor. Dolayısıyla birçok partner ülke temsilcisi tarafından, CBA uygulamasının bu ilkelerle uyuşmadığı, korumacı bir araç olduğu ve WTO tarafından kabul edilmeyeceği iddia ediliyor. Bu konuda AB ise WTO şartı konusunda sıkıntı yaşamayacağına inanıyor ve bu uygulamanın bir “dış ticaret politikası aracı” olmadığını gerçek anlamda bir “iklim politikası aracı” olduğunu özellikle vurguluyor. AB’nin esas aldığı en temel gerekçe ise WTO’nun 20. maddesi. Madde 20 b ve g fıkralarında, üye ülkelere insan, hayvan ve bitkilerin hayatı ya da sağlığını korumak ya da doğal kaynakları korumak için dış ticarettte ilave koruyucu önlemler alabilme hakkı veriliyor. Her ne kadar bu maddelerde çevre terimi geçmese de birçok ülkenin bu hükümleri esas alarak farklı istisnalara gittikleri görülüyor. Ancak, teknik sorunlar kısmında değineceğimiz gibi, AB zaten CBA uygulamasını çok büyük ihtimalle bir gümrük vergisi(tarife) şeklinde yapmayacak, bunun yerine başka enstrümanlar kullanacak. Bu nedenle özellikle CBA ismini verirken karbon sınır vergisi değil de “Karbon Sınır Düzenlemesi” tabirini seçmişler. Zaten, pratikte AB’nin gümrük vergisi uygulaması, özellikle Gümrük Birliği Anlaşması olan Türkiye’ye ve Serbest Ticaret Anlaşması olan diğer birçok ülkeye yaptırım getiremeyeceğinden dolayı pek mümkün değil. Yani, gümrük vergisi şeklinde sadece ithalatçı ülkelere uygulanacak bir dış ticaret politikası aracı ilk başta AB’nin hareket alanını kısıtlayacağı için kanaatimce tercih edilmeyecek.
Sorun olarak görülebilecek diğer önemli hukuki bir konu ise, Paris Anlaşması’nın genel prensipleri ile alakalı. Bilindiği gibi Paris Anlaşması ülkelerin “ortak fakat farklılaştırılmış sorumlulukları” (CBDR) ve özel koşullarına göre seragazı azaltımı hedefi alabileceğini, alınan hedeflerini NDC olarak beyan etmeyi ve bu hedeflerini bireysel olarak yerine getirmeyi öngörüyor (4). Yani, Paris Anlaşması asimetrik sorumluluğu doğası gereği zaten kabul ediyor ve ülkelere azaltım seviyesi bağlamında bir nevi keyfiyet ve özgürlük veriyor. Dolayısıyla, gelişmekte olan bir ülke 2030 ya da 2050 hedefi olarak seragazı salımları ve temiz üretimi gelişmiş olan ülkelere göre daha az iddialı yapmak isteyebilir. O zaman AB’nin ilave olarak “bizimle ticaret yaptığın zaman böyle standartlara sahip olman gerekir aksi halde CBA uygulamasına tabi olursun” anlayışı hakkaniyet kurallarına uymuyor. Bu argümanın, AB’nin uygulamasına itiraz noktasında özellikle birçok gelişmekte olan ülke tarafından ileri sürüleceğini öngörebiliriz. Bu konuda Rusya ve Çin’in şimdiden uluslararası düzeyde itirazlarını yükselttiğini görmekteyiz. AB’nin bu durumda herkese standart bir yükümlülük mü yoksa ülkelere göre farklılaştırılmış yükümlülük mü uygulayacağı tartışılması gereken konulardan birisi. Yukarıda bahsettiğimiz hukuki sorunlar ancak hükümetler seviyesinde iki-taraflı veya çok-taraflı müzakerelerle çözümlenebilecek sorunlar.
Ancak AB’nin geliştireceği piyasa temelli araç ve bu uygulamanın nasıl işletileceği, bu soruna cevap verebilir. AB’nin bu konuda gümrük vergisi haricinde uygulayacağı ekonomik enstrüman olarak alternatifleri de detaylı olarak tartışılıyor. Bunların içinde en öne çıkanlardan birisi KDV, ÖTV benzeri bir özel tüketim vergisi (consumption charge). Bu uygulamanın hem AB içindeki mala hem de ithalata uygulanırsa bir sorun olamayacağı öngörülüyor. Bir diğer önemli alternatif ise ithalatçı enerji yoğun işletmelerin AB ETS sistemi içerisine dahil edilip, bu işletmelere belirli kıyaslama (benchmarking) esasına göre emisyon permisi (tahsisi) yapılmasıdır. Almanya taraflı uygulanan başka karmaşık enstrümanlarda söz konusu ancak kanaatimce tüketm vergisi ya da AB ETS ile ithal ürünün karbon içeriğine göre fiyatlandırılması en gerçekçi ihtimaller olacak.
Şu an gördüğüm kadarıyla, teknik anlamda, Avrupa’da CBA uygulamasının nasıl olacağına yönelik büyük bir kafa karışıklığı söz konusu. Bunu AB’nin yaptığı konsültasyonlarda ve sektör temsilcilerinin beyanatlarında ve AB’nin kendi söyleminde görmekteyiz. Yukarıda değindiğimiz gibi CBA için mekanizma olarak hangi enstrümanı esas alacaklarının yanında birçok diğer teknik sorular mevcut. Örneğin, uygulama hangi sektörleri içerecek? Bedava tahsisat (Free allocation) sorunu ne olacak? Dolaylı emisyonlar ne olacak, emisyonlar ürünün kaynağından itibaren mi alınacak, yoksa nihai ürüne mi vergi konulacak? Benchmark nasıl belirlenecek? Sadece ithalat mı yoksa hem ithalat hem de ihracat sektörleri mi sürece dahil olacak? Toplanan gelirler nasıl kullanılacak, sağlanan gelir sadece AB içerisinde mi yoksa partner ülkelerle beraber mi kullanılacak? Bu konularda yoğun tartışmalar Komisyon’da, sektörel toplantılarda, akademide ve partner ülkeler nezdinde devam ediyor. AB bütün bu tartışmalara rağmen, 2021 yılında CBA uygulaması konusundaki direktif taslağını hazırlamayı ve 2023 yılı gibi uygulamaya sokmayı planlıyor. Öncelikli olarak elektrik ithalatı ve çimento sektörünü uygulamaya tabi tutmayı planlayan AB içinde özellikle demir-çelik ve kimya sanayi lobileri kendi sektörlerinin de ilk etapta CBA uygulamasına dahil olması konusunda ciddi baskı yapıyorlar. Bilindiği gibi, AB pandemi sonrası toparlanma paketinde özellikle CBA ile 10-15 milyar euro gibi önemli bir finansman sağlayacağını bekliyor ve ilerki aşamalarda diğer bütün sektörleri de sisteme dahil etmeyi planlıyor.
AYD, CBA ve Türkiye
Yukarıda bahsettiğim sorular, Türkiye’de akademi, bürokrasi ve özel sektör uzmanları tarafından da tartışılması ve bu uygulamanın ülkeyi, sektörü nasıl etkileyeceğinin cevabının bulunması gerekli konular.
Türkiye’nin en büyük ticari partnerinin AB olması nedeniyle CBA uygulaması haliyle bu bloğa ihracat yapan birçok enerji-yoğun sektörü doğrudan etkileyecek. Ancak en başta da söylediğimiz gibi konu CBA’dan daha öte ve kapsamlı bir konu ve tüm sektörleri CBA harici de etkileyecek.
Bu konuda Türkiye’nin iklim ve enerji politikaları nasıl olacak, hükümet nezdinde CBA’ya nasıl bir tepki verecek önümüzdeki dönemde belli olacak. Ancak kişisel kanaatime göre, Türkiye’nin yapması gereken ilk faaliyet Paris Anlaşması’nı onaylamak olmalı. Uluslararası iklim rejiminin sürekli dışında kalmak ülke için giderek daha maliyetli olmaya başladı. Öncelikle Gümrük Birliği Anlaşması’nın güncellenmesini isteyen Türkiye’nin Paris Anlaşması’nı onaylamadan bu güncellemeyi partneri AB’ye kabul ettirmesi mümkün görünmüyor çünkü, AYD kuralı gereği, bundan böyle AB ile yapılacak her türlü ekonomik entegrasyon anlaşmasının ön koşulu Paris Anlaşması’nı onaylamaktan geçiyor. Bunun ötesinde hükümetin küresel iklim rejimine dahil olmamasının, kanaatimce çok daha büyük maliyeti dünyada yaşanan bu büyük dönüşümde Türkiye’nin geride kalması ve kapasitesini kullanmaması. Şöyle ki, Türkiye yıllardır Kyoto Protokolü sürecinde konumunu kabul etmediği ve bu soruna kalıcı bir çözüm bulamadığı için iklim müzakerelerinde sürekli geride kalmış ve Kyoto’yu onaylamamıştı. Uluslararası finansmana erişim ısrarı nedeniyle benzer sıkıntı Paris Anlaşması sürecinde de yaşanmış ve hâlâ anlaşmayı onaylamadı. Küresel iklim müzakerelerinde belirsiz bir pozisyonda kalmak hem özel sektörün hem kamu kurumlarının küresel anlamda yaşanan teknolojik ve endüstriyel dönüşümü ıskalaması, mitigasyon anlamında geride kalmasına yol açıyor. Rekabet halindeki yabancı işletmeler bu dönüşüme hazırlanırken, özel sektör bu mentalite değişimini idrak edemeyip, mevcut teknolojilerde dönüşüme ve gerekli yatırımlara gitmez ise gelecekte çok daha büyük sıkıntılar yaşayacak. Bu gecikmede ve mevcut kapasitenin oluşmamasında, yol gösterici olması gereken hükümetin önemli vebali var. Yıllardır belli bakanlıklarca bahsedilen mazeretlerin yol açtığı maliyetleri bir an önce farkedip en kısa sürede Türkiye’nin Paris Anlaşması’nı onaylaması gerekir.
Haliyle Paris Anlaşması’nı onaylaması durumunda, Türkiye’nin yeni NDC’sini gerçekçi olarak güncelleyip sekreteryaya sunması gerekir. Önceki niyet beyanı olan referans senaryoya göre (artıştan azaltım) hedefi zaten şimdiden gerçeklerden uzak hale geldi. Çünkü, 2015 yılında yapılmış olan enerji ve emisyon artışı projeksiyonunda, yüksek bir ekonomik büyüme varsayımı söz konusuydu. Geçen beş yılda Türkiye’nin ekonomik büyümesi varsayılanın çok altında seyretti ve 2020 yılı pandemi döneminde yaşanacak ekonomik daralma ile önümüzdeki 2030 yılı projeksiyonunda referans senaryo (business as usual) halinde gerçekleşecek emisyonlar çok daha düşük olacak. Gerçekçi büyüme rakamları ve fosil yakıt kullanımı senaryoları ile, kamu yönetimi, sektörel ve ulusal seviyede emisyonlarının ne kadar azalabileceğinin fayda-maliyet analizini yapıp, özel sektöre yol gösterici olmalı. Paris Anlaşması’nın onaylanması ve alınacak gerçekçi hedeflerle ülkenin iklime dair sorumluluk alması, özel sektörü, STK’ları ve akademiyi bu konulara hazırlıklı olunması konusunda motive edecektir.
Türkiye’nin yakın dönemde alması gereken diğer bir önemli karar da ülke içinde karbonun fiyatlandırılması konusu. Bu konuda, kurulacak bir emisyon ticareti sistemi (ETS) yolu ile karbonun fiyatlandırılmasının karbon vergisine göre daha avantajlı olacağını düşünüyorum. Karbonun fiyatlandırılmasının özellikle CBA açısından avantajı şu: AB CBA uygulaması getirdiğinde, partner ülkelerin ilgili sektörlerde emisyon azaltımı konusunda ne kadar çaba sarfettiğini ölçerken, AB ETS karbon fiyatı ve ilgili ülkede uygulanan karbon fiyatını esas alacak. Bu konuda örneğin Güney Kore, ulusal ölçekte uyguladıkları ETS’de karbon fiyatının bu sıralar 40 dolar civarında olduğunu belirtip, mevcut durumda AB ETS fiyatlarından daha fazla karbon fiyatının kendi sektörlerinde uygulandığını ve bu nedenle CBA türü bir yaptırımdan muaf tutulmaları gerektiğini dile getiriyor. ETS sistemlerinin teknik yapısı, azaltım yükümlülüğü gibi olgular haliyle hesaba katılacak. Ancak en kolay ve esaslı karşılaştırma karbon fiyatına göre yapılacak. Bu noktada kişisel kanaatime göre, ETS uygulayan Güney Kore ve Çin gibi ülkeler kolaylık yaşarken, Türkiye ve Hindistan gibi ülkelerin bir karbon fiyatı enstrümanı olmadığı için süreç daha sıkıntılı olacak. Bu nedenle, geleceğe hazırlık açısından Türkiye’nin ulusal bir ETS sistemi kurması lazım. Bildiğimiz kadarıyla Türkiye’nin bu konuda hazırda olan seragazı emisyonlarının takibi direktifi ve PMR vb projelerle ulusal ölçekte bir ETS kurmak için ciddi aşama kaydettiğini görüyoruz. Geçmiş tecrübeleri de göz önünde bulundurarak, hangi sektörleri içereceği, permilerin nasıl dağıtılacağı, karbon azaltım miktarının işletmeler için ne kadar olacağı, AB ETS ile bağlantı kurup kurmayacağı, diğer kredi mekanizmalarını sisteme dahil edip etmeyeceği gibi konuları hesaba katarak pilot bir uygulamanın Türkiye için elzem olduğunu düşünüyorum.
Pandemi dönemi ile birlikte küresel ticarette de büyük dönüşümler olması bekleniyor. Bu konuda, özellikle tedarik zincirlerinin yeniden oluşacağı, Çin’den tedarikin azalacağı ve bundan en ciddi avantaj sağlayacak ülkelerden birisinin de Türkiye olacağı iddia ediliyor. Bu konuda özellikle AB’nin birçok sanayi ürünü için Türkiye’deki işletmelerin tedarikçi olmasını haklı kılacak bir dizi neden var. Örneğin, AB ile Gümrük Birliği Anlaşması’nın olması, coğrafi yakınlık, işgücü avantajı vb. gibi nedenlerin Türkiye için önemli bir fırsat olduğu söylenebilir. Ancak AYD ile getirilen sürdürülebilirlik anlayışına sahip olmayan işletmeler için bu durum fırsattan ziyade büyük bir tehdit olarak da görülmeli. Yukarıda bahsettiğimiz büyük dönüşümün mimarı AB, ticaret yaptığı partner ülkelerin de benzer yaklaşıma sahip olmalarını, temiz üretim ile mamul üretip satmalarını isteyecek. Bu şartları özümsemeden, uyum sağlamadan “Post-Corona sonrası Türkiye’nin AB’nin en önemli ürün tedarikçisi olacağı” argümanı sadece bir temenni olarak kalır.
Türkiye’de enerjiyi yoğun kullanan işletmelerin artık iklim değişikliğine neden olan seragazı emisyonu azaltımını esas alan dönüşümü sağlayacak yeni stratejiler geliştirmesi gerekiyor. Bu dönüşümü AB tarafından uygulanacak olan CBA için yapmaktan ziyade uzun dönemli ayakta kalmak, sürdürülebilirlik noktasında sorumluluk almak ve bu süreçte avantaj sağlamak için yapmaları elzem. “AB’nin uygulayacağı emisyon cezasını öderim ve yine ihracatımı yaparım anlayışı” kesinlikle yanlış çünkü tedarikçisi olduğunuz işletmeler ya kendi sorumlulukları gereği ya da nihai mal olarak sattıkları tüketicilerin baskısı sonucu tüm tedarik zincirinden kaynaklanacak karbon ayakizinin hesabını müşterilerine vermek zorunda kalacak. Bu bağlamda eko-etiketleme türü uygulamalarda karbonsuz, temiz üretim yapıldığını görmek ve göstermek zorunlu olacağından, sizden ithal ettikleri mamulün de temiz olmasını isteyecekler. Süreci iyi okuyamayan, kirli üretim yapan işletmeler ise müşterilerini ve AB’de ya da diğer azaltım yükümlülüğü almış ülkelerde pazar payını kaybedecekler. Bu anlamda, artık acilen işletmelerin, nasıl enerji ve kaynak verimliliğini sağlayacağı, yenilenebilir enerji türü temiz üretim teknolojilerine geçeceğine yönelik plan ve yatırımlarını yapmaları gerekiyor.
Sözün özü, gerçek anlamda sürdürülebilirliği benimsemiş ve işletme stratejilerinin ana unsuru haline getirmiş kuruluşlar, yaşanan bu tarihi dönüşümün hem mimarı olup hem de fırsatlarından faydalanacakken, umursamayan, ihmal eden, ya da yazının ilk başında bahsettiğimiz abimizin gözünden bakanlar ise uzun olmayan bir zaman diliminde iş piyasasında silinip gidecekler.
REFERANSLAR
1- EMBER (2020) “Wind And Solar Now Generate One-Tenth Of Global Electricity Global half-year electricity analysis”, EMBER Report, https://ember-climate.org/project/global-electricity-h12020/
2- Karakaya, Etem (2019) “Avrupa Yeşil Düzeni: Büyük Meydan Okuma ve Küresel Etkileri”, İklimHaber, https://www.iklimhaber.org/avrupa-yesil-duzeni-buyuk-meydan-okuma-ve-kuresel-etkileri/
3- Jeszke, R. (2020) “How the coronavirus outbreak affects the EU’s 2030 climate targets”, EURACTIV, https://www.euractiv.com/section/emissions-trading-scheme/opinion/how-the-coronavirus-outbreak-affects-the-eus-2030-climate-targets/4-World Trade Organization, https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_01_e.htm
4- UNFCCC (2015) “Paris Agreement”, https://unfccc.int/files/meetings/paris_nov_2015/application/pdf/paris_agreement_english_.pdf
