Türkiye’de fosil yakıtlara verilen teşvikler üzerine yapılan farklı çalışmalar birçok kez kirletici kaynaklara verilen en büyük desteklerden birinin devlet eliyle gerçekleştirildiğini ortaya koydu. Yeni yapılan bir çalışma ise şimdiye kadar çok tartışılmayan bir kavram aracılığıyla hiç hesaplanmayan bir desteği daha gösteriyor. 2016’dan beri yayımlanan “Vergi Harcamaları” (Tax Expenditures) raporları tüm sektörlerde devletin aslında alması gerektiği vergilerden ne kadarlık bir bölümü almadığını raporluyor. Hukukçu Prof. Dr. Leyla Ateş ve iktisatçı Doç. Dr. Sevil Acar tarafından kaleme alınan “Türkiye’de Yenilenebilir Enerjide Vergi Harcamaları” adlı çalışma, enerji sektöründe fosil yakıt ve yenilenebilir enerji kaynaklarına bu kapsamda ne kadarlık bir destek verildiğine işaret ediyor. Çalışmanın sonuçları yenilenebilir enerjiye kıyasla fosil yakıtlara vergi harcamaları gibi çok da bilinmeyen bir yolla milyarlarca liralık destek verildiğini gösteriyor.
YAZI: Bulut BAGATIR
“Türkiye’de Yenilenebilir Enerjide Vergi Harcamaları” çalışmanızın temel konusu olan “Vergi Harcamaları”, Türkiye’de çok da bilinmeyen ve haliyle tartışılmayan bir kavram. Öncelikle bu kavramla başlayalım isterseniz…
Leyla Ateş (L.A): Vergi harcamaları için dönüm noktası bence 2008. 2008 küresel ekonomik krizi doğrultusunda birçok ülkede bütçelerden direkt para transferi azalmaya başladı. Bütçeye doğrudan para aktaramayan tüm hükümetler vergi harcamalarını artırmaya başladı. Devletin elinde böyle bir politika aracı var. Vergi harcamaları, “Sana doğrudan 100 TL veriyorum yerine, kazanacağın 100 TL’den vergi almıyorum veya az alıyorum” demektir.
Burada şeffaflık çok önemli. Makalede de buna değindik. “Bütçe hakkı” diye bir kavram var. Mecliste bütçe tartışmaları süreci var. Orada genelde parayı nereye verecekleri üzerine tartışıyorlar. Direkt harcamalar konuşuluyor. Ancak aynı derecede önemli olan hangi sektörde ne kadar vergiden vazgeçtiğin. Bunu yeterince tartışmadığımızı düşünüyorum.
Aslında “vergi harcamaları”, uygulamanın önemini vurgulamak için çok doğru seçilmiş bir kavram. “Bu durum, doğrudan harcanan miktar kadar önemli, aman dikkat et” demiş oluyorsunuz aslında. Biz devlet bütçesinden fosil yakıtlara sürekli bir destek olduğunu zaten biliyoruz. Rakamların insanları ne kadar etkilediğini görünce “çok disiplinli” çalışmaya daha açık olmaya başladım. Demokrasi, şeffaflık gibi kavramları kullandığım zaman tepki vermeyenler, “Bu uygulamayla, senin cebinden alınıyor bu paralar aslında” dediğim zaman irkiliyorlar.
Çalışmanızın ana çıkış noktası ne oldu?
Sevil Acar (S.A): Enerjide daha önceden hesaplamaya çalıştığımız birçok teşvik türü vardı. Hesaplayabildiğimiz kadarını raporladık. Örneğin ben 2013 verilerini kullandığım ve 2015 yılında yayımladığım çalışmamda Türkiye’de hesaplanabilir fosil yakıt teşviklerinin 730 milyon dolar olduğunu bulmuştum. Bu rakam, bu tip vergi kolaylıklarını veya Madde 50 gibi yasa tasarılarının sağladığı muafiyetleri kapsamıyordu. Bunlar o dönemde hesaplanamıyordu. “Vergi harcamaları raporları” Türkiye’de 2016 yılından itibaren yayımlanmaya başlandı. Bunun nedeni de OECD’nin bizden bunu talep etmesi. Dolayısıyla fosil yakıt teşviklerine odaklandığımız çalışmalarda işin bir başka büyük teşvik tarafını ister istemez göz ardı ediyorduk.
Geçen sene Leyla Hoca ile birlikte gerçekleştirdiğimiz ilk çalışmamızda Türkiye’nin vergi harcamalarını inceledik ve enerjiye yönelik vergi harcamalarını hesapladık. Bu enerji sektörüne ne kadar fazla vergi imtiyazı sağlandığını gösterdi. Peki ama bunun içerisindeki kırılımlar neydi? Kömüre, doğalgaza veya başka kaynaklara ne kadar kolaylık sağlanıyor kısmını bu raporlarda bulamıyorduk, daha derinlemesine çalışmamız gerekiyordu.
L.A: Bu sektörel ayrıştırma bizi tatmin etmedi ve Sevil Hoca ile birlikte ne yapabiliriz de enerjiyi buradan çekebiliriz diye düşündük. Aslında öncelikli hedefimiz yenilenebilire ulaşmaktı ama adım adım gitmemiz gerekiyordu. İlk önce enerjiyi hesaplamayı hedefledik.
S.A: Tabii ki belli varsayımlar altında hesapladık. Aslında böyle bir çalışmayı yapabilmek için -özellikle kurumlar vergisi gibi kalemleri dikkate aldığınızda- oradaki vergi indirimlerini ya da muafiyetlerini hesaplamak isterseniz söz konusu indirimi alan firmaların ne kadar kâr ettiğini bilmeniz gerekiyor. Ancak tek tek bu firmaların kâr verisine ulaşmış değiliz. Belki ulaşılabilir, gizli olmayabilir ama bizim buna ulaşacak vaktimiz yoktu. Teşvik belgesi almış yüzlerce firmadan bahsediyoruz. Bu nedenle birtakım varsayımlara gittik. Özellikle teşvik belgesi kapsamında indirim ya da muafiyet alan firmaların söz verdikleri yatırımlarını onların kârlılığına bir gösterge olarak düşündük. Kömürden, rüzgardan ya da güneşten elektrik üretecek bir firma da olsa o teşvik belgesini alırken rapor edilen iki nokta var: Yatırım hayata geçtiğinde ne kadar istihdam yaratacaklar ve ne kadarlık bir toplam sabit yatırım maliyetine katlanacaklar. O sabit yatırımı sektörlere göre bu şekilde toparladık. Kömürdeki ve başta güneş ve rüzgar olmak üzere yenilenebilirdeki sabit yatırımların payı ne kadar diyerek ayrıştırdık. O şekilde bir yakınsamayla teşvik belgelerini içeren vergi kolaylıklarına gösterge olarak bu yatırım oranlarını kullandık. Çalışma ilerledikçe farklı kaynaklardan elektrik üreten firmaları da kategorize ettik. Kategorize edebildiklerimiz arasında enerji sektöründeki vergi harcamalarını kömür, doğalgaz, hidro, rüzgar, güneş, biyokütle vb. diye ayırdık. Kategorize edemediklerimizi ise “Diğer” adı altında topladık.
L.A: İlk çalışmamızda enerji kısmını çektik ve durduk. O çalışmada, enerji, altyapı ve ulaşım kategorisinin altında birçok kalem var. Bunların içerisindeki üçlü ayrım belli olmadığı gibi, hangisinin hangi tür enerji ile ilgili olduğu da belli değil. O yüzden bir envanter çıkarmamız gerekti. Mesela 10 kalem var diyelim, bunlardan dördü enerji ile ilgili olabilir. Bu dördünün içerisinde enerjinin payını bulduk. O bizim nefesimizi tüketti. Sonra ikinci eforumuzla bu ayrıştırmaya başladık.
Çalışmanızın ana ekseninde dört adet kategori ve bunların alt kollarını görüyoruz. Bu kategoriler hangi kanunlar çerçevesinde oluşturuldu?
S.A: Kanunlara istinaden özellikle üç kategoriye ayırdık. Bunun yanı sıra “Diğer” diyerek adlandırdığımız dördüncü bir kategorimiz de var. Bu üç kategoriden ilki “Yatırım Teşvik Belgesi Alan Yatırımlar İçin Vergi Harcamaları”. O kapsama giren kolaylıklar arasında kurumlar vergisinin 32/A bendi, gelir vergisi kanundaki vergi stopajı, yatırım makine ve ekipmanlarına ilişkin katma değer vergisi ve kurulan yapılarla ilgili yapılan harcamalardaki katma değer vergisi iadesi bulunuyor.
İkincisi ise “Yap-İşlet Kapsamındaki Projeler”. Burada çok da fazla enerji yatırımı bulunmuyor. Olanlar ise daha çok hidroelektrik. Burada yenilenebilir olarak sayacaksak hidroelektriği sayabiliyoruz. Onun dışında eski listelerde tek tük termik santrallar vardı. Bu kategoride yapılan enerjideki tüm vergi harcamalarını biz direkt hidroelektriğe saydık. Çünkü hepsinin tek tek ne kadar yatırımı olduğu da belli değildi.
Üçüncü kategoride “Enerjide Ar-Ge Yatırımlarını Sübvanse Eden Vergi Harcamaları” var. Ar-Ge ile ilgili gelir vergisi kanununa ilişkin ayrı bir kanunumuz bulunuyor: Ar-Ge merkezlerinde çalışan işçilerle ilgili gelir vergisi stopajı teşviki. Bir diğeri de yapılan Ar-Ge harcaması kadar vergi indirimi sağlayan bir teşvik.
Son kategorimiz ise “Diğer”. ÖTV’yi ilgilendiren bir kategori. Biyodizel ve biyoetonol bu kategoride. Avrupa standartlarında da olan, mazot üretimine ne kadar yenilenebilir miktarı katıyorsan, o da bir yenilenebilir teşviki oluyor. O anlamda ikisini ilgilendiren verileri de kattık.
L.A: Burada ikisi var ama diğer çalışmaya bakarsanız “Diğer” kategorisinin çok daha uzun olduğunu görebilirsiniz. Neden kalabalık, çünkü diğerlerinin hepsi fosil yakıtlara gidiyor. Burada sadece yenilenebiliri ilgilendirenler var.
Kanunlara ve kaynaklara göre bu ayrıştırmalar sonucunda ortaya çıkan rakamlar neler?
S.A: Rakamlar üzerinden konuşacaksak şöyle diyebiliriz. Enerji sektöründe vergi harcamaları, 2015, 2016 ve 2017’de sırasıyla 11 milyar TL, 12 milyar TL ve 20,6 milyar TL olarak gerçekleşmiş durumda.
2017’de bunların içerisinde fosil yakıt olarak ayırdıklarımıza, özellikle kömür ve doğalgaza kabaca 16,3 milyar TL’lik bir kolaylık sağlanmış. Yenilenebiliri ilgilendirenler ise 3,6 milyar TL. Bu sayıların anlamı nedir? Örneğin toplam enerji vergi harcamalarını milli gelire oranlarsak 2017 yılında binde 7 kadar vergi harcaması yapılmış. Türkiye’deki bütün sektörleri düşünün, enerji bunların vergi kolaylığı anlamında binde 7’sinden yararlanmış durumda. %1’e yakın. Enerji sektörünün milli gelirdeki payı en son %1,6 idi.
Yine 2017’de bu enerji vergi harcamalarının %79’u fosil yakıt teşviklerine ayrılmış, %17’si ise yenilenebilire. Bu rakamları birtakım varsayımlar altında bulduğumuzu yine tekrarlıyorum. Bu oranın 2016’da da fosil yakıtlar lehine olduğunu söyleyebiliriz: %87’si fosil yakıtlara, %9’u yenilenebilire gitmiş. 2017’de yenilenebilir lehine oransal olarak bir artış olmuş. Yine aynı yıl içerisinde enerji vergi harcamaları iki katına çıkmış. Bunun daha çok yenilenebilire doğru olduğunu düşünüyoruz. Burada şunu söyleyebiliriz: Daha fazla yenilenebilir enerji yatırımı yapılmış olabilir. Çünkü “feed in tariff” (tarife garantisi) mekanizması 2020’de sonlanacak ve sonlanmadan önce mekanizmadan faydalanmak isteyen daha çok yatırımcı çıktı. Son treni kaçırmamak ve genel teşviklerden de yararlanmak istemiş olabilirler. Genel teşviklerin içerisinde de yenilenebiliri en çok ilgilendirenler arasında KDV ve Kurumlar Vergisi var. Bu da bir sebep olabilir.
Bir de vergi gelirlerimiz var, yani toplayabildiğimiz vergiler. Toplayabildiğimiz vergilere kıyasla bu enerji vergi harcamaları ne kadar ediyor diye baktık. O da 2017’de %3,7. Bu oran 2015’te %2,6, 2016’da ise %2,5 imiş. 2017’de bir sıçrama var.
Son olarak vergi harcamaları raporlaması konusunda dünyada neler yapılıyor. Çalışmanızda ABD’den örnekler veriyorsunuz…
L.A: ABD vergi harcama raporlamasının ilk başladığı ülke. 1967’de başlatılıyor. Deniliyor ki vergi harcamaları doğrudan harcamalar kadar önemli. Bunun şeffaflığının sağlanması gerekiyor. Raporlamayı böylece başlatıyorlar. Raporlama ABD’de çok gelişmiş durumda. Orada da vergi harcamalarının çok tartışılan yönleri var. Bizde de Maliye Bakanlığı’nın hesapladığı çok önemli tutarlar ama hesaplayamadıkları da var. Çünkü vazgeçilen şeyi hesaplamak zordur. Biz görece daha somut şeyler üzerinden gittik.
ABD’deki enerji sektöründe vergi harcamaları da bize şunu gösteriyor: 2013’ten sonra trend, yenilenebilir lehine değişmeye başlıyor. Yenilenebilir kaynaklar enerji verimliliğinin payıyla birlikte toplamda %80 civarında vergi harcamasından yararlanıyor. Ancak fosil yakıtların üretimi hâlâ çok daha fazla ABD’de. 1900’lerin başından beri fosil yakıtlar destekleniyor. 2019’da ise yenilenebilir enerjinin payı tek başına %65,2 olmuş. Bizim çalışmamızda mesela enerji verimliliği ile ilgili bir veri yok, çünkü raporda yok. Ancak vergi harcamaları raporuna girdiği kadarını bilebiliyoruz.
S.A: Vergi harcamaları ve diğer teşviklerle ilgili analizlerin bir sonraki adımda bu desteklerin planlanan hedeflere erişmekte faydası olup olmadığına bakması gerekir. Örneğin enerji sektörüne yönelik teşvikler enerji arz güvenliğini sağlamayı veya tüketiciler için düşük maliyetli ürün sunumunu hedefliyorsa, bu amaçlara hizmet edip etmediğinin sorgulanması gerekir. Bu da ancak daha detaylı ve uzun erimli veriye erişimle mümkün olabilir. Gelecek yıllarda böyle bir çalışmayı Türkiye için yapabilmeyi hayal ediyoruz.
