Avrupa Yeşil Düzeni, Adil Bir Geçiş Sağlayabilir mi?

Geçtiğimiz haftalarda Avrupa Sosyal Gözlemevi (European Social Observatory – OSE) araştırmacılarından Sebastiano Sabato ve Boris Fronteddu’nun ortak yayımladığı “A socially just transition through the European Green Deal” (Avrupa Yeşil Düzeni Aracılığıyla Sosyal Olarak Adil Bir Dönüşüm) çalışmasında, Avrupa Yeşil Düzeni’nde adil geçiş sorgulaması yapılıyor ve yanıtlar aranıyor.

Röportaj: Burcu Genç

Çeviri: Gülce Demirer

Çalışmanızda yeşil büyümenin, sürdürülebilir bir kalkınma adına adil bir geçiş ile birleştirilmesine değinmişsiniz. Avrupa Birliği (AB), 2050’de Avrupa Yeşil Düzeni (AYD) ile sıfır karbonlu bir topluluk oluşturmayı hedefliyor, ancak sizin çalışmanızda vurguladığınız gibi AYD’de “belgede eşitsizliğe atıfta bulunulmuyor ve sosyal haklara dair çok az kavram var”. AYD ile Adil Geçiş arasındaki “uyumsuzlukların” ne olduğunu açıklar mısınız?

Sebastiano Sabato: Avrupa Yeşil Düzeni, AB’nin önümüzdeki yıllardaki büyüme stratejisi olacak. Birincil hedefinin 2050 itibarıyla net sıfır seragazı emisyonuna dayalı bir ekonomik model geliştirerek iklim değişikliğiyle mücadele etmek olması, önceki AB büyüme stratejilerine kıyasla kesinlikle bir dönüm noktası. Bu hedeflere ulaşmak, Avrupa ekonomileri ve toplumlarında, üretim ve tüketim biçimlerimizdeki değişiklikler de dahil olmak üzere, büyük dönüşümleri gerektirecek. Binaları ve ulaşımı enerji verimli hale getirmek için yeniliyoruz. Bu değişikliklerin vatandaşların refahını artırmak ve ekonomik büyümeyi teşvik etmek için fırsatlar yaratması beklenirken, sosyal açıdan da önemli etkileri olacak. Avrupa Yeşil Düzeni’nde, adil bir ekonomik modele geçişin Avrupa ülkeleri; bölgeleri, ekonomik sektörleri ve sosyal grupları arasında farklı maliyetleri ve fırsatları olacağına dair kayda değer bir farkındalık var. AB de bunun farkında gözüküyor ve bu geçişin başarılı olması için, maliyetlerin ve fırsatların makul bir şekilde paylaşılarak kimsenin arkada kalmadığından emin olunması gerekiyor. Bu anlamda, AYD, yıllardır süregelen sendikal hareket ve Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) tarafından kullanılan adil geçiş kavramı ile büyük ölçüde uyumlu.

Bununla birlikte, çalışmamızda AYD ile adil geçiş kavramı arasındaki bazı olası uyumsuzlukları da belirledik. Bazı durumlarda, herkes için adil bir geçişi sağlayan bir politika çerçevesi olarak AYD’nin uygunluğunun sınırlandırılması riskini içerebilir.

Birincisi, adil geçişi sağlamaya yönelik somut araçlar söz konusu olduğunda AYD’nin belirgin bir bölgesel yaklaşımı var. Başlıca öneriler, sıfır karbonlu bir ekonomiyi desteklemek için ekonomisi önemli ölçüde kömür endüstrisine bağlı olan ve geçişten en çok etkilenecek Avrupa bölgelerini ve ekonomik sektörlerini destekleyen bir Adil Geçiş Mekanizması ve bir Adil Geçiş Fonu oluşturmayı kapsıyor.

İkincisi de AYD’deki vurgu, örneğin eğitim, öğretim, beceri geliştirme fırsatları ve aktif işgücü piyasası politikalarını artırarak, işçilerin daha yeşil bir ekonominin gereksinimlerine uyum sağlamasına yardımcı olan tedbirler üzerine. Bununla birlikte, belirli bölgelere ekstra yardım sağlanması ve işçilerin istihdam edilebilirliğini artıran önlemler geliştirilmesi adil geçiş kavramının temel bileşenleri olsa da ikinci vurgu bundan çok daha geniş bir bağlamı kapsıyor.

Aslında, yeşil geçiş bir bütün olarak Avrupa toplumunu etkileyecek ve geçişin bir sonucu olarak ortaya çıkması veya şiddetlenmesi muhtemel eşitsizlikler, işgücü piyasasına erişimin ötesinde bir mesele. Bu nedenle, AYD’deki adil geçiş için bölgesel hedefli ve istihdam edilebilirliği artırıcı yaklaşım, tüm Avrupa vatandaşlarının sosyal haklarının korunmasını sağlayan kapsamlı ve güçlü refah sistemlerine daha sıkı bir şekilde yerleştirilmeli.

Üçüncü bir potansiyel sınırlama, AYD’de, odak noktasının açıkça AB’deki adil bir geçişi sağlama üzerinde olması. AB’nin iklim değişikliğine karşı girişimlerde ve küresel düzeyde sürdürülebilir büyümenin teşvik edilmesinde öncülük etmeye istekli olduğunu ifade ederken, AB ve üye devletlerinin aldığı kararların sınırlarının dışındaki -özellikle gelişmekte olan- ülkelerde yaratabileceği sonuçlara daha fazla dikkat edilmeli. Nitekim, çevresel olarak sürdürülebilir ekonomilere ve toplumlara doğru adil bir geçiş, küresel düzeyde ulaşılması gereken bir hedef olmalı ve bölgesel, ulusal veya yerel düzeyde alınan girişimlerin bu düzeylerin ötesinde etkileri olabilir. Bu olumlu veya olumsuz potansiyel etkiler dikkatle değerlendirilmeli.

Çalışmada, bu uyumsuzlukların risklerini azaltmak için kurumlar arası işbirliği, raporlama, politika entegrasyonu ve koordinasyon gibi bazı öneriler de var. Bu riskleri azaltmak için olan çözüm içeriğini açıklar mısınız, gelecekte ne yapılmalı, ne yapılmamalı?

Sebastiano Sabato: AYD ile adil geçiş kavramı arasındaki potansiyel uyumsuzluklara değindik çünkü aslında AYD’de bu sınırlamalara yönelik bazı olası çözümler zaten yer alıyor. Örneğin, AYD’deki Komisyon İletişimi’nde eşitsizliklere ve sosyal haklara dair atıfların az olması doğruyken, aynı dokümanda Komisyon’un, kapsamlı bir sosyal haklar listesi içeren ve AB’deki sosyal eşitsizlikleri ele almayı amaçlayan üst düzey bir belge olan Avrupa Sosyal Haklar Bölümü’nün tam olarak uygulanmasına çağrıda da bulunuyor.

Avrupa Sosyal Haklar Bölümü’ndeki haklar ve ilkeler bütün AB vatandaşlarına uygulanırken, iş gücü piyasasıyla ilişkili hakların ötesine geçiyor. Aynı zamanda herkes için etkili bir sosyal korunmayı, kapsayıcılık veya enerji, su ve sanitasyon hakkını da kapsıyor. Dolayısıyla Avrupa Sosyal Haklar Bölümü’nün geçiş sırasında, istihdam durumundan veya coğrafik durumundan bağımsız olarak kimsenin geride kalmamasını sağlamak için bir referans çerçevesi olması bekleniyor.

AB’nin ötesine baktığımızda, AYD öncelikle AB ile ilgili olsa da Birleşmiş Milletler’in 2030 Sürdürülebilir Kalkınma Gündemi ve Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları’nı uygulamaya yönelik AB stratejisinin ayrılmaz bir parçası olarak görülmesi gerektiğini belirtmek fayda var. Sürdürülebilir kalkınmaya yönelik AB eylemleri, üçüncü ülkelerle AB işbirliğini ve diğer ülkelerin sürdürülebilir kalkınması söz konusu olduğunda (Avrupa Kalkınma Konsensüsü temelinde) AB sınırları içinde alınan kararların sahip olabileceği etkinin değerlendirmelerini de içerir.

Gelecek için en büyük zorluk, AB’nin bu araçlar, politikalar ve süreçler yoluyla aldığı kararların -sadece birkaçından bahsetmek gerekirse AYD, Avrupa Sosyal Haklar Bölümü, çevre politikaları, işbirliği ve kalkınma politikalarının- AB içinde ve sınırlarının ötesinde sosyal açıdan adil bir geçiş hedefine katkıda bulunmasının nasıl sağlanacağıdır.

Dolayısıyla bu ekonomik, çevresel ve sosyal alanlarda, farklı bölgesel düzeylerde faaliyet gösteren çok sayıda kurum ve paydaş (kamu ve özel) tarafından alınan kararlar arasında tutarlılık ve entegrasyon sağlanmasıyla ilgili.

Bunun için kısa bir çözüm yolu yok. İleriye dönük olası bir yol, AYD’yi – ve daha genel olarak, AB politika yapımını- BM 2030 Gündemi ve Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları’na daha yakından bağlamak olabilir. İkincisi ise, ekonomik büyümeyi, çevre koruma ve sosyal ilerlemeyi dengeleyen evrensel bir kalkınma modelini teşvik etmeyi amaçlayan küresel bir çerçeve olabilir.

Nitekim, AB anlaşmalarında belirtildiği gibi, ILO tarafından önerilen adil geçiş kavramı, sürdürülebilir kalkınma ve 2030 Gündemi ile yakından bağlantılı ve sürdürülebilir kalkınmanın AB içinde ve dünya çapında teşvik edilmesi AB’nin hedefleri arasında.

Bu yönde önemli bir adım, AB’nin ekonomik ve sosyal politikalar alanında (Avrupa Dönemi) karar alma sürecini çevresel hususları da dahil ederek ve sürdürülebilirlik kavramını ve Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları’nı vurgulayarak değiştirme kararı ile 2020 yılında atıldı.

Bu, AB ekonomik ve sosyal politikalarının amaçlara ulaşılmasına nasıl katkıda bulunabileceğine dair bir yansıma başlatılmasını sağladı ve bu yansımanın COVID-19’a bir tepki olarak oluşturulan yeni AB sosyo-ekonomik yönetişim çerçevesinde devam etmesi önemli olacak.

AB tarihinde her zaman bir “demokrasi açığı” tartışması vardı. Ve demokrasi açığını azaltmak için Avrupa Parlamentosu’nun rolü arttı. Ancak AB’deki kurumlar arasında bazı çelişkiler de görüyoruz. Örneğin Avrupa Parlamentosu 2030’a kadar emisyonları %60 azaltmak amacıyla İklim Yasasını tartışıyor, ancak Avrupa Komisyonu %55 azaltım önerdi. Çalışmanızda, “Tüm ilgili kurumsal aktörlerin ve paydaşların katılımını sağlayan sistematik, bütüncül bir hükümet yaklaşımını benimserken” AYD’ni uygulamak için bir çözüm olarak Avrupa Dönem Konsey’ini (European Semester) öneriyorsunuz. AYD uygulanırken “demokrasi açığı” tartışmalarının devam edeceğini düşünüyor musunuz?

Sebastiano Sabato: AB çok karmaşık ve benzersiz bir siyasi sisteme sahip; ne geleneksel bir ulus devlet ne de uluslararası bir organizasyon. Yeterliliklerin kurumlar ve hükümet düzeyleri arasında paylaştırılması dile getirilir ve dikkate alınan politika alanlarına göre çeşitli karar alma prosedürleri mevcuttur.

AB ve temel kurumları -Avrupa Komisyonu, Avrupa Parlamentosu, Avrupa Konseyi ve Bakanlar Konseyi- AB anlaşmalarından ve bunların bileşiminden kaynaklanan güçlü demokratik kimlik belgelerine sahip. Bununla birlikte, AB kurumsal sisteminin ve karar alma mekanizmasının birçok özelliğini tartışmak açıkça mümkün. Mevcut eksikliklerin nasıl giderileceği ve AB demokrasisinin kalitesinin nasıl iyileştirileceği konusundaki tartışmalar uzun zamandır devam ediyor ve gelecekte de devam edecek.

Yine de iklim yasasını onaylama sürecine dair verdiğiniz örnek, “İş başındaki bir demokrasi”nin örneğidir. AB kurumları arasında emisyon azaltım hedefi konusunda anlaşmazlıklar var ve buna ilişkin Avrupa sivil toplumunda da sendikalar, ticari kuruluşlar, STK’lar ve farklı görüş ve menfaatlere sahip vatandaşlar ile farklı bakış açıları mevcut.

Devam eden bir tartışma var ve nihayetinde kararlar anlaşmalar tarafından öngörülen prosedürlere göre alınacak. Bununla birlikte, söz konusu konuların önemi ile büyük bir fikir birliği ve vatandaşların desteği olmadan yeşil geçişin başarılı olma ihtimalinin düşük olduğu gerçeği göz önüne alındığında, anlaşmanın uygulanmasına ilişkin tartışmanın önemli olacağı açık. AYD özellikle açık, şeffaf ve kapsayıcıdır ve vatandaşların ve paydaşların AB karar alma sürecine katılımına izin veren mevcut tüm mekanizmaları ve prosedürleri tam olarak kullanır.

Avrupa Dönemi Konseyi, kurumsal aktörler ve paydaşlar arasındaki alışverişi teşvik etmek için bazı durumlar sunar; ancak Avrupa Sosyal Diyaloğu gibi olabildiğince yararlanılması gereken birçok başka mekan ve prosedür de mevcut. AYD’nin uygulanmasına ilişkin tartışma, yine de AB kararlarının meşruiyetini açıkça sorgulayacak kişiler, siyasi partiler ve kuruluşlar dahil olmak üzere farklı görüş ve çıkarların ortaya çıkmasıyla karakterize edilecek. Ancak nihayetinde, kararlar AB ve Üye Devletleri tarafından AB ve ulusal yasalara göre alınacak ve kaçınılmaz olarak bazı pozisyonlar üstün gelirken diğer pozisyonlar yenilecek ve birçok taviz verilecek.

Daha da önemlisi, COVID-19 iyileşme paketinde kime fon sağlanacağı konusunda birçok tartışma vardı. İklim aktivistleri, Komisyonu fosil yakıt sübvansiyonlarını finanse etmemesi için zorladı. Protestolar işe yarıyor gibi görünse de şu an adil geçiş fonu 40 milyon eurodan 17,5 milyon euroya indirildi ve plan genel olarak özel sektöre bağlı görünüyor. Bunun hakkında ne düşünüyorsunuz? Özel sektör işçileri gerçekten koruyacak mı? Ya da diyelim ki özellikle sosyal haklar konusunda “adil geçiş” yapmayı başarırlarsa?

Boris Fronteddu: İklim aktivistlerinin, iyileşme planı kapsamındaki fonlarla fosil yakıtların finansmanını gerçekten engellediğini söylemem. Örneğin, STK ağı Fossil Free Politics’e göre, Haziran 2020’ye kadar, Avrupa Merkez Bankası’nın Pandemik Acil Durum Satın Alma Programı aracılığıyla fosil yakıt endüstrisine 7 milyar euro nakit tahsis edilmişti. Bunun, AB’nin CO₂ emisyon hedeflerine ulaşma olasılığı üzerinde uzun vadeli bir etkisi olması muhtemel. Aynı zamanda, pandemi bağlamında tahsis edilen acil yardım programları, örneğin havayolu endüstrisi gibi karbon yoğun şirketlere de hibe edildi.

Avrupa Konseyi’nin Komisyon tarafından önerilen Adil Geçiş Fonu bütçesini kısma kararı, Üye Devletlerin pandeminin yarattığı fırsat penceresini “adil bir geçiş” uygulamak için kullanma istekliliğinin sınırlı olduğunu gösteriyor. İkinci Dünya Savaşı’ndan bu yana en kötü durgunluklardan birinin yakın olması sebebiyle, bir yandan durgunluğun sosyo-ekonomik etkisini azaltmak, diğer yandan AB’yi 2050 itibarıyla iklim nötr bir bölge haline getirmeyi amaçlayan bütünsel bir strateji uygulamak arasındaki gerilimin yoğunlaşması muhtemel.

Avrupa Konseyi, yeşil ve dijital geçişe katkıda bulunması için 672,5 milyar euro bütçeli bir Kurtarma ve Dirençlilik Tesisi (Recovery and Resilience Facility) üzerinde anlaştı. AB’nin adil geçiş stratejisi göz önüne alınırsa, bu bütçenin gerçek dağılımını takip etmek ilginç olacak. Komisyonun “Yeni Nesil AB” iyileştirme planının, kurtarma çerçevesinde yapılan kamu yatırımlarının AB’nin iklim ve çevre hedefleri pahasına olmamasını öngördüğünün de altı çizilmeli. Özel sektörün yeşil geçişe katılma kapasitesi göz önünde bulundurulduğunda, çeşitli unsurların dikkate alınması gerekiyor. Birincisi AB, özel yatırımcıları fonlarını sürdürülebilir ekonomik faaliyetlere yönlendirmeye teşvik etmek için sürdürülebilir faaliyetlerin bir sınıflandırması üzerine çalışıyor.

Bu sınıflandırmanın yaklaşımının nasıl olacağı henüz tanımlanmadı. Bazı STK’lar, doğalgaz kullanımı gibi çevreye gerçekten zararlı faaliyetlerin “sürdürülebilir”¹ olarak etiketlenebileceğine dair endişelerini dile getirdiler. İkincisi, bu sınıflandırmanın ardındaki mantık gönüllü olması. Özel yatırımcıların geçişe aktif olarak katılmak için gönüllü ve toplu olarak davranışlarını değiştirecekleri ümidine dayanıyor.

Kurumsal yönetişim ile çevresel ve sosyal uygulamalarla ilgili gönüllü süreçler, kurumsal sosyal sorumluluk bağlamında halihazırda çok tartışılan bir konu oldu. Sınırları zaten kanıtlanmış bir strateji.

Sonuç bölümünde, Komisyonun paydaşların farklı çıkarlarını dikkate alması gerektiğini ve bunun da AYD’nin uygulanması konusundaki fikir birliğini zayıflatacağını açıkça belirtiyorsunuz. Bize bundan biraz daha bahseder misiniz?

Boris Fronteddu: Avrupa Komisyonu, Yeşil Düzeni bilime dayalı bir politika olarak sunuyor (yani insan faaliyetleri, iklim değişikliklerinin temel itici gücüdür). Yeşil Anlaşma stratejisi aynı zamanda ekonomik büyüme ile çevresel bozulmayı büyük ölçekte birbirinden ayırmanın mümkün olduğu hipotezine dayanıyor. Yeşil Anlaşma, söylediğimiz gibi, aynı zamanda, özel yatırımcıların rasyonel ve toplu olarak yeşil geçişe katkıda bulunacağı ümidine dayanıyor.

Bu iki varsayım aslında bilimsel olmaktan çok ideolojik. Bu nedenle, Avrupa kurumları Yeşil Düzen stratejisiyle bağlantılı politikalar uygulayacağından, çeşitli paydaşlar (birkaçını saymak gerekirse siyasi partiler, sendikalar, işverenler, STK’lar, iklim aktivistleri) arasındaki ideolojik ayrımların daha da artması muhtemel. Avrupa Komisyonu, paydaşlar arasında geniş bir fikir birliği elde ederek uzun vadeli stratejisini meşrulaştırma niyetinde olduğundan, bu durum AYD hedeflerine ulaşılmasını engelleyebilir.

Daha temelde, AYD’nin sosyal, çevresel ve ekonomik hedefleri arasındaki kaçınılmaz ödünleşmeler, paydaşlar arasındaki farklı çıkarları yeniden canlandıracak. Pandeminin neden olduğu durgunluk bu fenomeni hızlandırıyor ve “adil geçiş” söylemini teste tabi tutuyor.

Kısa Biyografiler

Sebastiano Sabato, 2014 yılından beri çalıştığı Brüksel merkezli araştırma enstitüsü ve düşünce kuruluşu ‘Avrupa Sosyal Gözlemevi’nde (OSE) kıdemli araştırmacı. Floransa’daki İtalyan İnsan Bilimleri Enstitüsü’nden Siyaset Bilimi alanında doktora derecesine sahip ve araştırma ilgi alanları arasında AB sosyo-ekonomik yönetişimi, karşılaştırmalı sosyal politika, ‘eko-sosyal politikalar’ ve sürdürülebilir kalkınma yer alıyor.

Boris Fronteddu, Nisan 2019’dan beri Avrupa Sosyal Gözlemevi’nde araştırmacı olarak çalışıyor. Avrupa gazeteciliği alanında yüksek lisans derecesine ve ‘Institut des Hautes Études des Communications Sociales’den (IHECS) Avrupa Siyaseti ve İletişimi alanında yüksek lisans derecesine sahip. Çok uluslu işletmelerin işleyişi, Avrupa Birliği ile üçüncü ülkeler arasındaki serbest ticaret anlaşmaları ve sürdürülebilir kalkınma gibi çoğunlukla uluslararası ticaret konularında çalışıyor.